Por Inti Anny Queiroz, na revista Boletim do Observatório da Diversidade Cultural*
Em 2023, as políticas culturais brasileiras chegam a um novo caminho com a eleição do Presidente Luís Inácio Lula da Silva pela terceira vez, trazendo a pauta da cultura em destaque em seus discursos eleitorais e como presidente eleito, e a reconstrução do Ministério da Cultura (MinC) como pauta prioritária em seu programa.
Todavia, os caminhos que nos trouxeram até aqui foram difíceis e os que vêm pela frente apresentam um enorme desafio, não apenas para Lula e para as esquerdas, mas, principalmente, para o setor cultural como um todo, já que há mais de seis anos ocorrem muitos desmontes e cortes das políticas do setor em todo o país. Além disso, passamos por uma pandemia que parou o trabalho da cultura por dois anos, que prejudicou e escancarou ainda mais problemas históricos de falta de recursos, de falta de informação, de má gestão e de falta de acesso.
O momento atual se apresenta pela necessidade de reconstrução e pede ao setor cultural a compreensão de que temos algumas tarefas urgentes e de longo prazo, e que precisamos construir juntos. Primeiramente, teremos que reconstruir o Ministério da Cultura, em toda a sua complexidade de secretarias e instituições que também precisarão ser recompostas com servidores técnicos e novos concursados, para assim continuar a construir as políticas estruturantes que estamos tentando fomentar desde o início deste século.
Aliado a isso, temos que cumprir as execuções das leis Paulo Gustavo e Aldir Blanc 2, que deverão ser geridas em conjunto com a construção da 4ª Conferência Nacional de Cultura e com o novo Plano Nacional de Cultura. Isso tudo deve ser pensado no conjunto do Sistema Nacional de Cultura e seu CPF (Conselhos, Planos e Fundos) e, principalmente, do Sistema de Financiamento da Cultura, que compreende, além do Fundo Nacional de Cultura, também os orçamentos federal, de estados e municípios, as Leis Orçamentárias Anuais (LOAs), Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) e Planos Plurianuais (PPAs).
A alteração do modelo de Financiamento da Cultura no Brasil está no seu momento mais importante. Para que o Sistema Nacional de Cultura passe a ser realmente nosso “SUS” da Cultura com descentralização de recursos e políticas, será necessária a mudança no modelo de distribuição de recursos. As leis Paulo Gustavo e Aldir Blanc 2 podem ser uma maneira de começarmos a construir isso efetivamente, pois trazem um modo de distribuição de recursos descentralizado. No artigo a seguir pensaremos essa construção, partindo do histórico que nos trouxe até aqui e dessa nova perspectiva, na qual a distribuição descentralizada de recursos, a todas as cidades e estados, da mudança no modelo de financiamento, deve ser o mote.
Um breve histórico das políticas culturais no Brasil contemporâneo
A história das políticas culturais no Brasil pode ser pensada desde o século XIX. Porém, aqui apresentamos um recorte mais contemporâneo, partindo do final do século XX e, principalmente, sobre os mais recentes anos deste século, e com a instituição e fortalecimento da lei nº 8.313/91, a Lei Rouanet, que passou a concentrar boa parte dos recursos das políticas públicas de cultura desde então.
Como alternativa à concentração de recursos causada pela Lei Rouanet, no ano de 2002, no programa eleitoral de cultura de Lula intitulado “A imaginação a serviço do Brasil”, foram lançadas as bases para o Sistema e o Plano Nacional de Cultura que, naquele momento, já contava com uma PEC tramitando há dois anos no Congresso Nacional (QUEIROZ, 2019, p. 114).
A emenda Constitucional nº 71 do Sistema Nacional de Cultura foi aprovada e inserida na Constituição Federal no final do ano de 2012, em seu artigo 216 A, e busca recriar a arquitetônica da esfera político-cultural brasileira, visando a uma nova forma de distribuição de verbas e a descentralização do poder de decisão das políticas, fortalecendo assim as políticas públicas de cultura de caráter mais diverso e acessível.
O Sistema tem a intenção de alterar a forma e o conteúdo da distribuição de recursos, políticas públicas e poderes de decisão e os modos de produção na esfera. Isto é, muda-se não apenas a política, mas também o modelo de financiamento dessa política. Até 2019, tudo nos indicava que a lógica da esfera cultural só poderia ter uma alteração definitiva em seu paradigma, com uma nova regulamentação do Fundo Nacional de Cultura, como, por exemplo, foi previsto na proposta de projeto de lei Procultura.
No projeto inicial do SNC, está estabelecido que o FNC é a fonte financeira principal que deverá alimentar o Sistema. Ao longo dos últimos anos, as fontes de recursos do Fundo foram insuficientes para que tivesse sido alcançado o volume necessário ao país e não houve real vontade política nem do executivo nem do legislativo para que isso ocorresse.
A escassez de recursos públicos para o setor, principalmente após 2010, colaborou para que a implantação do sistema não avançasse conforme planejado em seus primeiros anos. Sem um fundo fortalecido, o sistema em sua forma geral ainda vinha sendo operado como uma estrutura de planejamento sem possibilidade de distribuição de recursos federais aos entes federados.
Outro empecilho no processo foi a não aprovação da lei de regulamentação do SNC (PL 9474/18), que ainda tramita no Congresso. Até 2019, sem o fortalecimento do FNC, os entes federados receberam poucas verbas do governo federal, e os poucos que conseguiram continuar a construir seus sistemas locais tiveram que criar outros mecanismos para gerarem fontes para seus próprios fundos, dificultando o processo sistemático e amplo e a prática efetiva em todo o território nacional (idem, p. 134).
Além disso, a instabilidade da conjuntura política foi muito desfavorável aos processos do setor. Desde o golpe em 2016, com os fechamentos do MinC (2016 e 2019), o fim de programas e a constante troca de pessoas de comando só atrapalharam ainda mais um processo que já vinha de um histórico cheio de desafios e instabilidades. Nos quatro anos do governo Bolsonaro, as políticas estruturantes brasileiras não avançaram, muito pelo contrário. O Conselho Nacional de Política Cultural sofreu desmontes consideráveis. As Câmaras Setoriais que levaram anos para serem construídas foram desmontadas. O Sistema pouco avançou pelo país, o orçamento da pasta foi reduzido ao mínimo e a Secretaria Especial de Cultura virou cabide de emprego de militares e religiosos radicais operando contra o setor.
Contudo, mesmo em meio a tantos desmontes, rupturas e ataques, e uma pandemia que fez o setor cultural parar completamente por dois anos, tivemos algumas construções importantes que partiram dos movimentos culturais, e que estão alterando consideravelmente a perspectiva para a remodelagem do financiamento da cultura.
É possível dizer que esse novo caminho se inicia com a construção da Lei Aldir Blanc 1 (LAB 1) no mês de março de 2020. A emergência causada pela pandemia levou os trabalhadores da cultura a se organizarem rapidamente, e no mês de junho de 2020 a lei já estava aprovada no Congresso Nacional com a previsão de distribuição de um montante de 3 bilhões de reais para todas as cidades e estados do Brasil. Pela primeira vez na história, todo o território nacional receberia recursos públicos para a cultura de maneira organizada, descentralizada e relativamente desburocratizada, destinados principalmente àqueles que mais precisam.
O modelo de distribuição de recursos fundo a fundo não foi utilizado na LAB 1, pois nem todos os municípios têm fundos instituídos oficialmente e o recurso teve origem no chamado “orçamento de guerra” da Covid-19. Contudo, com a LAB 1 houve, pela primeira vez, a ativação da distribuição dos recursos a todos os entes, acompanhando o que prega o Sistema Nacional de Cultura. Quase todos os municípios do Brasil e todos os estados receberam e distribuíram recursos ao setor cultural. Em boa parte dessas cidades foi a primeira vez na história da realização de um edital para o setor cultural. Milhares de cadastros de empresas, espaços e agentes da cultura foram feitos e organizados.
Deste modo, é possível dizer que os processos da LAB 1 ativaram pela primeira vez uma nova forma descentralizada de distribuição dos recursos. Porém, não havia nessa primeira versão emergencial da lei uma ligação direta com o Sistema Nacional de Cultura. Essa falha foi corrigida com as aprovações das leis Paulo Gustavo (LPG) e Aldir Blanc 2 (LAB 2) no ano de 2022, que se reportam ao SNC de maneiras distintas e dialogam com todas as suas partes: conselhos, planos e fundos.
Ambas as leis fortalecem o Fundo Nacional de Cultura e trazem a ele uma nova forma de descentralização dos recursos. Para compreendermos a relação entre a LPG, a LAB 2 e o SNC, precisamos primeiro entender do que se tratam e quais são as estratégias para a construção no conjunto das políticas culturais.
Lei Paulo Gustavo e Lei Aldir Blanc 2: construindo as bases para o SNC
A Lei Paulo Gustavo é uma lei de emergência para a cultura. O montante de recursos previstos na Lei é de mais de 3,8 bilhões de reais para a cultura, que deveriam ter sido distribuídos ainda no final de 2022. A Lei foi promulgada em junho, mas recebeu do governo Bolsonaro uma medida provisória em agosto (MP 1135/22), que também se reporta à Lei Aldir Blanc 2, aprovada no mesmo dia. A MP presidencial visa atrasar e flexibilizar a obrigatoriedade da execução das duas leis e deve chegar até novembro ao Congresso.
A Lei Paulo Gustavo (lei complementar nº 195 de 2022) foi inspirada na Lei Aldir Blanc 1, mas pensa a distribuição dos recursos emergenciais de maneira diferente e para além das urgências, pois cria e fortalece mecanismos estruturantes que pensam o futuro das políticas públicas do setor em diálogo com quem faz cultura na ponta.
Destaco alguns pontos importantes da proposta:
• Distribuição dos recursos para todas as cidades e estados;
• Destrava o superávit do Fundo Nacional de Cultura e o Fundo Setorial do Audiovisual. A lei contém artigos que destravam e possibilitam o uso de seus superávits travados pelo teto de gastos;
• Sugere e incentiva a implantação e fortalece os Sistemas Municipais de Cultura em todas as cidades, fortalecendo também seus conselhos, fundos e planos de cultura, incentivando a sustentabilidade e a participação social do setor nas decisões da lei;
• Inclui mecanismos obrigatórios de políticas afirmativas, beneficiando as minorias e estudantes de escolas públicas;
• Fortalece o setor do audiovisual, provavelmente o mais atacado durante a gestão Bolsonaro.
Dos pontos acima, destacamos que a Lei Paulo Gustavo é uma importante chance de finalmente implantarmos boa parte do Sistema Nacional de Cultura em todo o território nacional, preparando o futuro para um novo modelo de financiamento à cultura, mais descentralizado, e que tem como princípio a diversidade e o acesso. É essencial que os editais e prêmios que serão construídos para a distribuição dos recursos das duas leis dialoguem com as vocações e potências de cada território. Para funcionar ainda melhor, a criação, observação e atualização dos Planos pode e deve caminhar com a criação desses mecanismos da lei.
Muito similar à LAB 1, a Lei Aldir Blanc 2 se diferencia ao se propor como um fomento permanente e que deverá ser renovado no orçamento ano a ano. Foi chamada por sua criadora, a deputada federal Jandira Feghali, como o “Fundeb da Cultura”, por seu caráter descentralizado. A Lei prevê um orçamento de 3 bilhões por ano a ser distribuído para todas as cidades e estados a partir da tabela de repasses LAB 2. Estava prevista para o início de 2023, mas com o atraso da LPG, deverá ser executada provavelmente mais adiante.
A Lei deve ser revista a cada cinco anos, já que é permanente, trata de questões financeiras e conforme regra da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ela pode e deve dialogar com Planos de Cultura, ainda que não mencione diretamente o Sistema Nacional de Cultura.
Destaco alguns pontos de como a lei prevê modalidades e critérios de distribuição:
a) (…) editais, chamadas públicas, prêmios, aquisição de bens e serviços vinculados ao setor cultural e outros instrumentos destinados à manutenção de agentes, de espaços, de iniciativas, de cursos, de produções, de desenvolvimento de atividades de economia criativa e de economia solidária, de produções audiovisuais, de manifestações culturais, bem como à realização de atividades artísticas e culturais que possam ser transmitidas por meios telemáticos e digitais;
b) subsídio para manutenção de espaços artísticos e de ambientes culturais que desenvolvam atividades regulares de forma permanente em seus territórios e comunidades (3 a 10 mil); 20% (vinte por cento) em ações de incentivo direto a programas, a projetos e a ações de democratização do acesso à fruição e à produção artística e cultural em áreas periféricas, urbanas e rurais, bem como em áreas de povos e comunidades tradicionais.
A Lei Aldir Blanc 2 prevê diversas possibilidades de fontes de recursos:
I – dotações consignadas na lei orçamentária anual e nos seus créditos adicionais;
II – o superávit do FNC apurado em 31 de dezembro do exercício anterior;
III – doações e legados nos termos da legislação vigente;
IV – subvenções e auxílios de entidades de qualquer natureza, inclusive de organismos internacionais;
V – 3% (três por cento) da arrecadação bruta dos concursos de prognósticos e de loterias federais e similares cuja realização esteja sujeita a autorização federal, deduzido esse valor dos montantes destinados aos prêmios;
VI – recursos provenientes da arrecadação da Loteria Federal da Cultura, a ser criada por lei específica;
VII – reembolso das operações de empréstimo realizadas por meio do FNC, a título de financiamento reembolsável, observados critérios de remuneração que, no mínimo, lhes preservem o valor real e que contribuam para gerar o superávit referido no inciso II do caput;
VIII – retorno dos resultados econômicos provenientes dos investimentos em empresas e em projetos culturais feitos com recursos do FNC;
IX – resultado das aplicações em títulos públicos federais, obedecida a legislação vigente sobre a matéria;
X – recursos provenientes da Cide-Jogos destinados à cultura;
XI – outras receitas que lhes vierem a ser destinadas.
Aliado a tudo isso, é essencial que o momento seja aproveitado para a organização dos dados da cultura, com a reunião dos cadastros da Lei Aldir Blanc 1 e das duas novas leis. Com isso, poderemos finalmente construir nosso grande banco de dados e mapeamento da cultura, o SNIIC – Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais e os Mapas Culturais. Assim, teremos todos os instrumentos necessários para a implantação correta do Sistema Nacional de Cultura.
Fortalecendo o SNC: Novo Plano Nacional de Cultura e a 4ª Conferência Nacional de Cultura
O Plano Nacional de Cultura é o principal instrumento de construção das políticas públicas de cultura da contemporaneidade. Foi o primeiro marco legal proposto para a construção do que se passou a chamar no início deste século de Política Nacional de Cultura, e deu o tom das diretrizes para a criação de diversos enunciados legais que vieram a seguir. Tornou-se a emenda constitucional nº 48, em 2005, e gerou o parágrafo 3º do Artigo 215 da Constituição Federal, começando a construção do Sistema Nacional de Cultura (SNC) em conjunto com suas outras partes, Conselho Nacional de Política Cultural, Conferência Nacional de Cultura e a proposta de uma nova regulamentação do Fundo Nacional de Cultura, o Procultura (PL 6722/10).
A primeira proposta das diretrizes do PNC foi habilitada em 2007, com alguns complementos coletados em 2008 nos Seminários do PNC por todo o país, criando assim as bases para chegarmos em 2022 com a adesão de mais de 2.800 municípios ao SNC. Em 2010, o PNC foi regulamentado pela Lei Federal nº 12.343 e tem caráter plurianual. Sua versão atual está em vigor desde 2010, com 53 metas, e foi prorrogada por mais dois anos em 2021. Sua nova versão precisa estar pronta ainda em 2023.
É importante frisar que mais de 70% dos municípios já são parte do SNC, mas a grande maioria ainda não conseguiu criar e transformar em lei seu plano de cultura local. Sem um plano de cultura, as cidades brasileiras continuam sem políticas culturais efetivas, mantendo a velha prática de programas de cultura meramente eventuais, frágeis políticas de governo e não políticas de Estado de longo prazo, e sem possibilidades reais de pensar a cultura em toda sua diversidade. Isso demonstra e reforça a importância da construção de um novo Plano Nacional de Cultura que incentive a adesão de novas cidades ao SNC e que incorpore as demandas das cidades onde esse novo modo de pensar cultura já conseguiu avançar, pois é nas cidades que a cultura se realiza.
Desde 2005, o Sistema Nacional de Cultura opera sua implantação “piloto” a partir de decretos e normativas do Sistema Federal de Cultura e Conselho Nacional de Políticas Culturais estabelecidos principalmente pelos decretos presidenciais: nº 5.520/2005 e outros dois decretos complementares de 2009 e 2015. Um decreto de 2018, do Presidente Bolsonaro, acabou com as Câmaras Setoriais e reduziu o espaço da sociedade civil no Conselho.
A lei de regulamentação da Emenda Constitucional do SNC ainda não foi aprovada no legislativo. Atualmente, o PL nº 9474/2018 que visa regulamentar o SNC tramita na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Congresso. Um relatório favorável ao PL foi aprovado, com texto substitutivo em 2021, na Comissão de Cultura. A urgência de um novo Plano Nacional de Cultura em 2023 e a complexidade dessa estrutura de política pública solicita que o Legislativo incentive os debates e abra espaço de diálogo com o setor cultural desde já.
Aproveitar a construção das leis Paulo Gustavo e Aldir Blanc 2 para também construirmos os Planos poderia nos fazer ganhar tempo e termos um Sistema Nacional de Cultura realmente descentralizado. As estruturas do SNC e do PNC precisam ser discutidas, repensadas e adaptadas ao momento de reconstrução do setor após uma pandemia. Nos 20 anos desde o início desses processos, muita coisa mudou e hoje o setor compreende um pouco melhor o tema e como abordá-lo.
Ainda assim, muitos fatores recentes pedem que aprofundemos os debates. As 53 metas do PNC carecem de dados que permitam de fato avaliar o que avançou nesses anos e algumas delas precisam ter conceitos e modelos atualizados. O instrumento de aferição de dados, Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC), foi recentemente instituído pela mesma MP que prorrogou o PNC por mais dois anos. Seu projeto piloto nunca foi devidamente implantado e sofreu uma série de desmontes nos últimos anos.
A cultura foi rebaixada em 2019, e perdeu seu Ministério para uma secretaria secundária. Além disso, no governo Bolsonaro esteve em dois ministérios diferentes, o que atrasou ainda mais essa construção. Diante de todas as tarefas, ainda temos que pensar a reconstrução do novo Ministério da Cultura, que será reaberto pela terceira vez em sua história, e deverá ser pensado e construído num formato de gestão que também dialogue com a proposta do Sistema Nacional de Cultura.
Por outro lado, a Lei Aldir Blanc 1 e seu caráter emergencial nos abriu novas reflexões a partir de 2020 e trouxe o desafio de, pela primeira vez na história, termos distribuído recursos a todo o país, antecipando o modelo do SNC, ainda que não tenhamos utilizado o mecanismo de fundo a fundo. Muitas cidades se depararam pela primeira vez com a necessidade de organizar a cultura local, realizar editais, contabilizar e cadastrar trabalhadores da cultura.
Pensar o novo Plano Nacional de Cultura vai além de realizar a 4ª Conferência Nacional de Cultura. É necessário que o Legislativo abra cada vez mais espaço para que especialistas do campo, sua base e dirigentes comecem a pensar métodos e meios de construir um plano que de fato pense o Brasil em toda sua diversidade, nas dificuldades, na ampliação de acesso às políticas, que chegue nas pontas de quem realmente nunca teve acesso, e que torne possível a todos o alcance aos recursos para a produção cultural.
A 4ª Conferência Nacional de Cultura deve ser pensada como um espaço de consensos a partir de encaminhamentos e pautas largamente discutidos ao longo dos últimos anos em cidades e estados. A última conferência foi realizada em 2013, há quase 10 anos portanto, e desde então muito aconteceu e o mundo tomou novos rumos, com novas tendências, e, agora, temos uma compreensão melhor do que é o Sistema Nacional de Cultura efetivamente. Precisamos inserir a modalidade de participação virtual na 4ª CNC, e ampliar a participação para além de quem faz cultura. Quem frui cultura também deve ter o direito de organização e participação.
Também é muito necessário que sejam reproduzidos presencialmente e virtualmente os seminários de políticas culturais feitos em 2008 e 2012 a fim de informar e equilibrar o acesso ao conhecimento das burocracias. Precisamos garantir a pluralidade de minorias nas composições de comissões de delegados eleitos em cidades e estados. A 4ª CNC precisa ser um momento de priorização da definitiva implantação do Sistema Nacional de Cultura. Mas, para isso, é necessário trazer ampla informação sobre o SNC a toda a população, realizar chamamentos públicos em massa e disponibilizar materiais e formações gratuitas e acessíveis para melhor preparar o setor para este importante momento.
Conclusão
O ano de 2023 será o mais desafiador para o setor cultural dentro da história do Brasil. A construção definitiva do Sistema Nacional de Cultura coloca-se à prova, com a possibilidade concreta de termos um novo modelo possível descentralizado de distribuição de recursos e políticas.
Aferimos que com as leis Paulo Gustavo e Aldir Blanc 2 sendo operadas para este fim, em diálogo com o novo Plano Nacional de Cultura, conseguiremos não apenas melhorar a distribuição dos recursos, mas principalmente deixar um legado com a efetivação do nosso “SUS da Cultura”, finalmente pronto para ser operado, visando as próximas gerações. O SNC finalmente poderá sair do papel se compreendermos que o sistema engloba tudo, e tudo deve ser englobado nele e, nesse momento, isso se apresenta como a tarefa a ser feita por todos nós.
*Inti Anny Queiroz é produtora cultural, pesquisadora, professora, linguista, filóloga. Tem doutorado e mestrado em letras pela FFLCHUSP com pesquisa sobre as políticas culturais contemporâneas no Brasil e em São Paulo.
